王奕捷，濟邦咨詢  經理

一、 “化存”與“遏增”共筑本輪化債行動

自2023年7月中央政治局會議提出“制定實施一攬子化債方案”以來，本輪“化債務盡”行動已聚焦在兩個方面：一個是“化解存量”，另一個是“遏制增量”。在這個過程中，國辦陸續以非公開形式發布了五份重要文件，層層遞進，逐步打上各類補丁。

關于“化存”，2023年9月底流出的《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（以下簡稱“35號文”） 對各地緩解2025年底前到期的公開市場債券和非標債務的流動性風險作出要求。與2020年8月央行、銀保監會等機構針對房地產企業提出的“三道紅線”類似，35號文將地方融資平臺三分類，給出差異化融資政策，并首提12個高風險重點省份。

2023年12月，《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（以下簡稱“47號文”）從“遏增”層面補齊監管。從47號文的導向來看，除民生類項目及國家級別的重大政府投資項目外，12個重點省份的大部分新建政府投資項目均將受到嚴格限制，其出發點應是“防止一邊化債一邊新增”。至此，本輪化債方案的兩翼已然成型。

2024年2月國務院常務會議后，國務院辦公廳又下發了《關于進一步統籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》（以下簡稱“14號文”），將35號文提出的化債方案擴展至其余19 省份中債務問題嚴重的部分地級市，同時該19個非重點省份在申報適用35號文的地級市時，需要考慮在獲得化債支持的同時也需要遵循47號文的要求減少新增融資。

2024年7月，作為35號文補丁政策的134號文出臺，主要提出以下幾點：35號文將延期至2027年6月、雙非債務納入債務置換和重組范疇、禁止新增一年內到期的境外債、境外債可用境內債借新還舊以及城投退平臺后，地方政府對該主體要做至少1年的風險監測。

2024年9月，財政部、發改委、證監會不公開發行150號文，針對35號文和134號文中關于城投退平臺的相關內容進行細化，明確了退名單的具體要求和時間節點。根據文件，城投公司需在2027年6月末前完成退平臺流程，若逾期未退出，將由省級政府認定并向主管部門申請退名單，該文件反映出決策層積極推動融資平臺轉型的決心。在債權人要求方面，150號文規定退平臺名單需征得2/3債權人同意。若債權人不同意退平臺，應出具相關證據（證明企業還有隱債或承擔政府融資職能），并由地方政府審核證據、給出判定意見。這一步驟的完善，不僅增強了債權人的參與度，也賦予了地方政府對債權人意見的最終裁斷權。

在以上五份文件指引下，本輪浩浩蕩蕩的化債行動在各領域都已進入有規可依的扎實推進階段。錨定高質量發展目標、防范系統性金融風險，“化債務盡”已不可逆轉。對于12個債務高風險省份及后續參考47號文執行的重點地區，如何在新形勢下進行精準有效投資、維護經濟社會穩定，同時避免進一步新增地方政府隱性債務，本文將進行重點探討。

二、 47號文要點及影響分析

47號文主要針對兩個方面：一是嚴格控制新建政府投資項目；二是嚴格清理規范在建項目。要求12個重點?。▍^市）的各級政府原則上不得在特定領域新建政府投資項目，涉及領域包括交通、社會事業、市政、產業園區、新型基礎設施建設、棚戶區改造等。部分領域被列入了“白名單”，包括：

市政領域：城市燃氣、排水、供水、供熱設施等；

黨中央、國務院明確要求實施的重大政府項目、列入相關規劃綱要的項目、重建、提升救災減災防災能力的相關重大項目等，可以按照原規定履行項目審批手續。

除上述之外的其他新建項目，要履行更嚴格的項目審批手續，并報送省級人民政府和國家發展改革委進行相關論證和審批。在嚴格控制新建政府投資項目外，該項政策文件對在建項目也采取了分類管理的思路。

三、 12個重點省份債務情況及風險等級

按財政部的定義，債務率=地方政府債務/地方政府綜合財力。并根據債務率數據，將債務風險分為 紅（債務率>=300%）、橙（200=<債務率<300%）、黃（120=<債務率<200%）、綠（債務率<120%）4個等級，風險依次由高到低。

根據12個重點省份2022年度財政決算報告，分別測算各省窄口徑政府債務情況，其中窄口徑下地方債務為當年地方政府債務余額決算數（含一般債及專項債），寬口徑下地方債務為當年地方政府債務余額決算數及發債城投企業有息債務余額之和，地方政府綜合財力為當年一般公共預算收入、中央轉移支付收入、政府性基金收入、國有資本經營收入決算數之和，詳細結果如下所示。見圖1、圖2、表2。

四、重點省份政府投資項目所受影響

1. 對不同行業領域新建項目的影響

結合表2及47號文第四條，對于不同重點省份債務風險等級適用的新建（含改擴建和購置，下同）政府投資項目行業領域限制，整理如下（表3）：

無論是何種口徑核算重點省份債務風險等級，無疑問的是這些區域今后的財政投資的過程管控及投向領域均將嚴格受限，允許實施的項目均進一步向民生類和尖端產業類項目傾斜。

結合47號文第五至七條來看，除符合規定的重大政府投資項目和民生工程項目外，其他政府投資項目若要新建，基本均要提級論證、嚴格把關。按照一貫的執行邏輯來看，新上政府投資項目通過審批的可能性較小，即高風險地區基本失去了政府投資的自主權，有限的財力將用于三保和債務化解，而不是再進行固定資產投資。

2. 對政府與社會資本合作的影響

47號文的出臺對重點省份固定資產投資額勢必帶來較大影響，結合本輪化債行動以來的另一份重磅文件——《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（以下簡稱“115號文”），地方政府可以將投資權交還給社會資本作為對沖舉措。

因115號文提出政府投資支持的主要方式為資本金注入、投資補助和貸款貼息，而政府資本金注入意味著需按《政府投資條例》履行審批手續。故在47號文下，12個高風險地區實施政府與社會資本合作項目時，需非常審慎考慮政府投資支持方式，避免因行業領域及重要性限制造成無法通過審批手續。而以投資補助、貸款貼息等方式給予政府投資支持的，應被視為不受47號文所述行業領域限制所影響，但需把控投資支持額度或比例滿足“一視同仁”原則，避免新增隱性債務。

3. 對發行專項債的影響

據第三方整理的12個重點省份2022年專項債前三大投向，集中在市政和園區基礎設施、收費公路、軌道交通、鐵路等交通基礎設施及棚戶區改造領域（詳見表4）。

綜合過往年份也可得出類似結論，以重慶為例，2018—2023年發行新增專項債券涵蓋了九大領域，累計發行規模6,319.00億元。其中市政和產業園區基礎設施、交通基礎設施、社會事業領域六年累計發行規模分別占總發行規模的26.61%、20.24%、16.08%，合計占比超過60.00%。

因47號文尤以限制新上市政、產業園區、交通類政府投資項目為重。除黨中央、國務院明確實施和批準的、列入重大規劃的項目可以舉債外，預計重點省份專項債發行規模將明顯萎縮。

4. 對地方國企投資的影響

根據47號文第五至七條，如重點省份認為其他新建政府投資項目確有需要、已落實資金來源且不形成新增地方債務，可提級論證、嚴格把關后審批實施。

地方國有企業通過自有資金出資、不采用政府資本金注入方式實施的應被視作企業投資項目，不受47號文行業類別等政府投資項目審批限制。

5. 對在建項目的影響

47號文要求的可以續建的政府投資項目，除滿足50%以上總投資完成率外，還需依法合規落實后續建設資金、優化建設方案、壓縮投資規模；而不足30%完成率的應緩建或停建。

結合2024年1月份重慶市市級政府投資項目終止招標公告，涉及領域已涵蓋公路、鐵路、產業園區、污水處理廠、中學等，加之春節后重慶市所有公建項目停工的消息，可以預見重點省份執行過程中壓縮在建項目投資的力度也將超過文件所規定的程度。

五、后記

本文修訂成稿的2024年10月10日，司法部、國家發展改革委公布了《中華人民共和國民營經濟促進法（草案征求意見稿）》。其中第十八條明確提出：“支持民營經濟組織通過多種方式盤活存量資產提高再投資能力，提升資產質量和效益。各級人民政府及其有關部門應支持民營經濟組織參與政府和社會資本合作項目。政府和社會資本合作項目應當合理設置雙方權利義務，明確投資收益獲得方式、風險分擔機制等事項。”

115號文及其附件《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》明確支持民營企業通過特許經營模式主導或重點參與環保、市政、物流、農業農林、社會、交通運輸、水利、能源及新型基礎設施領域特許經營項目。對于財政資金投向受限的重點省份及地區更應重點加強與民營企業接觸，規范使用投資支持、運營補貼，明確風險分擔，為民營企業公平公正參與市政基礎設施和公用事業創造條件，這是以有限政府資金帶動擴大社會有效投資的重要路徑。