陳付友，濟邦咨詢 華南區總經理
李浩杰，濟邦咨詢 經理
國內關于公用事業價格的研究分析，常見的有兩類：一是理論研究，從經濟學理論或實證數據角度分析公共物品定價的方法；二是制度和機制介紹，通過借鑒其他地區水價的價格水平、管理價格、定價和價格調整機制等，提出相關建議，第二類居多。本文不是嚴謹的學術論文或專業文章，更想以漫談的形式，探討幾個未引起關注的影響定價的深層因素，權當拋磚引玉。
一、背景：從三則公用事業的調價新聞說起
新聞一：香港
2024年3月26日，港鐵（MTR）在題為《港鐵充分考慮社會負擔能力并繼續提供各類乘車優惠》的通稿下宣布：香港城市地鐵2024-2025年度票價漲幅3.09%。該漲幅是在調價公式漲幅（3.2%）【1】基礎上，受“社會承受能力封頂”機制限制（不高于上年居民月均收入中位數漲幅，3.09%）后確定的調價幅度。此次未調整的調價幅度延后至后續年度，截至2024年，延后漲價幅度累計1.96%。通告介紹了港鐵現行價格調整機制和“承受能力封頂機制”；同時，網站還以各類專題形式介紹各類乘車優惠。同日，南華早報等媒體對此消息進行了報道。
新聞二：新加坡
在港鐵公布2023年地鐵票價調整同日，新加坡公用事業局（Public Utilities Board，PUB）主席簽發《2001年公用事業法（水價條款）（修正案）管理規定（2024）》（PUBLIC UTILITIES ACT 2001 PUBLIC UTILITIES (TARIFFS FOR WATER) (AMENDMENT) REGULATIONS 2024），宣布：自4月1日起新加坡公用事業局（Public Utilities Board，PUB）將執行新水價標準，分兩個階段將水價上調0.5新元/立方米。從上次調價周期（2017/2018年）起算，折合年均漲幅約2.5%。
新聞三：上海
2023年11月，上海市浦東新區發展改革委員會、上海市浦東新區財政局批復同意：浦東三家供水企業服務區域內的水價標準自2024年1月起進行調整，居民第一階梯水價由3.37元/立方米調整至4.05元/立方米，漲幅約20%。2023年12月23日，某公眾號發文“上海自來水價格2024年將暴漲20%”并引發其他網絡轉載。文章配圖上海南匯自來水公司的調價通知（《告居民書》）和其他城市（嘉興、昆山）的水價對比，最后得出結論“上海大，居不易！”。文章獲得超過10萬+點擊和閱讀。
二、不同地區水價調整機制比較
1. 香港的水價機制
香港的水價結構
與地鐵每年調價不同，香港的供水價格自1995年2月起近30年未做調整，污水處理費2017年4月后亦7年未動。香港的自來水價按用水量不同劃分為4個階梯，并按住宅、非住宅和沖廁用水（海水）分類計費。污水處理費按住宅和非住宅收費，只劃分2個階梯。見表1。
監管法律框架
香港的供水和污水處理由水務署和渠務署分別負責。《水務設施條例》和《水務設施規例》、《污水處理服務條例》、《污水處理服務規例》等確立了設施管理和價格管理的詳細規則，價格在《規例》中載明（按香港的法治體系，《規例》相當于《法例》的專項附屬規定）。
定價方法和原則
根據《水務署年報（一九九八至一九九九年度）》，香港水價調整程序為：水務署署長每年按照預測的收支水平、非經常開支、用水量增幅及通脹情況草擬5年期財務計劃，并據此提出水費調整建議；水費調整建議經水務署長同意后提交水務賬務委員會【2】審議；此后提交行政會議審議；行政會審議通過后再提交立法會，最終形成立法。
香港在1994年確定“使用者付費”的定價原則。在當時水價定價是依據運行成本、預測市場通貨膨脹影響和投資償還率（固定資產凈值收益率7%）。到目前為止，近30年未作調整，供水工程自1997年起一直處于虧損狀態。據香港水務署披露的財務報表，香港在2020至2021年度賬面虧損合計18.251億元；如剔除政府提供的“差響補貼”和“差響寬減補貼”【3】，22.685億港元的水費收入僅占水務署114.89億元總支出的19.75%。
香港污水費則在2008年-2017年每年有小幅調整。
2. 英國水價機制（英格蘭和威爾士地區）
英國的供排水計費方式十分復雜。1989年私有化改革之后，英國英格蘭和威爾士地區的供排水服務由10家大型的區域性供排污公司和12家規模較小的供水公司提供，不同地區的價格體系差異較大。以倫敦地區泰晤士水務公司服務范圍為例【4】，泰晤士水務采用“兩部制水價”，通過計量、非計量、評估、特殊協議等方式對不同用戶進行收費。以計量收費方式為例，居民水價和污水處理費均按固定費用和可變費用收取，固定費用按管徑劃分為14類，可變費用則根據用水量及對應的費率。對于非居民水價和污水處理費是按用水量加收補充大用戶年費。
英國水務行業經濟監管框架
英國是水務市場化的代表。 英國在1989年私有化改革時，將原來的流域管理局及地方性供水企業改組為10家規模較大的供排水企業和12家規模較小的供水企業。1989年的《水法》（The Water Act 1989）及隨后的1991年的《水業法》（The Water Industry Act 1991）及其后續修正案（1999修正案，2003修正案）確定了英國水務行業經濟監管的基本架構。其核心內容包括：
· 明確各供水和排水公司的基本職責；
· 1989年《水法》明確成立非部長級的政府部門水務辦公室（Ofwat），負責英國水務行業經濟監管；
· 明確自來水格價上限的計算公式（基于“RPI+K”）和調價方式。1989年私有化法案明確1990年至2000年為期10年的水價上限。
英國水價定價方法
水務辦公室每5年開展一次水價評估（Price Review）并制定每家水務公司的價格上限（適用于英格蘭和威爾士地區），水務公司在上限范圍內根據定價指引確定具體的用戶價格并按照零售物價指數（RPI）進行調整。當前執行的是2019年確定的價格上限（2020-2025年適用）。水務辦公室在開展價格評估（Price Review）時，審核要點包括：
· 評估和決定水司準許成本：Ofwat根據各水務公司提交的商業計劃，基于橫向比較和水務辦公室評估等，對水務公司準許成本上限作出決定。2019年，經水務辦公室批準的準許成本較水司預算522億英鎊削減至496億英鎊，削減率5%【5】。
· 確定準許資產收益率（Allowed Return On Capital）：2019年價格評估確定2020-2025年度的各水司名義加權平均收益率為5.02%【6】，剔除2.96%的居民消費物價指數（CPIH）和1.96%的零售物價指數（RPI）后，實際準許資本成本為2.96%【7】。
· 制定和調整消費者保護政策：從2014年開始，水務辦公室推出了一套績效結果激勵機制，按15個共性指標和35個個性指標考核水司運營和服務水平，其中38個指標與水價關聯，影響水司次年用戶收費。
調價周期
通常而言，價格評估工作持續約兩年，在下一價格執行周期前2年啟動。以2019年價格評估為例，水務辦公室于2017年7月發布價格評估方法（征求意見稿）并于2019年底確定各水務公司的價格評估結果和價格上限。
價格測算方法
水務辦公室分別核定水務公司的批發價格（出廠價）上限、客戶服務費（零售價）上限【8】，其中：
出廠價公式=實報實銷成本（PAYG）【9】+監管資本折舊*加權資本成本（WACC）+預期稅費，其中：2020-2025年實際準許資本成本2.96%；
客戶服務費（零售部分價格）上限=零售成本*（1+零售業務凈利潤率），2020-2025年度的凈利率為1%。
圖1，出廠價和零售價上限
基于全成本定價的用戶付費
以上價格包括了取水費、供水成本、污水和污泥處理成本以及客戶服務成本在內的全部成本項目。其中取水成本約占總成本的7%、制水成本、原水和自來水分銷成本占41%、排水收集和污水處理占40%、污泥處理處置成本占5%、零售和客戶服務成本占7%【10】。
圖2，價格構成及控制
用戶價格與物價聯動調整
用戶水價在價格執行期內，還會根據CPIH（居民物價指數）和RPI（零售物價指數）調整。在2020-2025年價格周期內，監管資本價值（折舊金額）的50%與CPIH聯動，50%與RPI聯動。英國水務辦公室目前已經啟動2024年度的價格評估工作，根據其政策，在2025-2030年的價格周期內，監管資本折舊將100%與CPIH（居民物價指數）聯動【11】。
績效激勵與水價調整
英國水價調整具有啟發意義的一項經驗是，每5年一次的價格評估和調整并非只有單純的價格調整，而是涵蓋了水務公司成本評估、水務供水商業計劃（投資計劃）評估以及監管政策調整在內的綜合性的監管活動。特別是通過水務公司績效目標（commitments）的設定和激勵計劃的制定，實現行業主管部門對價格和行業的服務監管。
水務辦公室在歷史基準、行業公司表現和階段性監管重點的基礎上，與水務企業共同訂立該時期（5年）的績效目標。大多數績效指標的達成結果將與每個價格周期內企業次年的水價調整相關聯，對于超過績效水平的企業給予水價加成獎勵（用戶得到超常服務，消費者付更高價格）；低于績效目標的企業水價將被削減（消費者支付比預期價格更少的價格）。見圖3。
圖3，提高表現出色獎勵及表現不佳懲罰情況
以泰晤士水務公司為例，該企業在2020-2025年的績效考核指標包括15個行業共同指標和35項個性化指標（各水務公司的個性化指標不盡一致）。簡述見表4【12】。
3. 新加坡的水價機制
新加坡水價結構
新加坡目前執行的是2024年4月1日調整后的價格，水價中包含飲用水價格和污水價格【13】，飲用水價格中又包含供水價格和耗水稅。飲用水價格不區分居民用水、工業用水等類型，根據水量不同劃分為2個階梯。污水處理費價格結構和階梯設置與飲用水完全相同。見表5。
監管架構
新加坡水務設施由PUB（公用事業局）負責投資、建設、運營，以及收費管理。PUB原為新加坡負責水、電、氣供應自收自支的事業單位，在1996年電力和管道燃氣公司化之后，只負責水務設施。
《公用事業法》（Public Utilities Act）是水務行業的最高法律，其規定了公用事業局的職能、權利和運行規則，法案賦予了事業局制定水價的權力和水價的定價范圍（全成本定價）。由于《公用事業法》的授權，PUB享有制定水價的權利，該價格由新加坡可持續發展和環境部部長批準后，即可由PUB的主席簽發成為《公用事業法》授權的行政法令。
基于資源價值和環境成本的全成本定價
新加坡致力于社會公平，政府認為通過補貼的方式壓低水價實際更多補貼了耗水更多的富裕階層，因此堅持全成本定價且采用累進的價格結構。2018年新加坡水價包括水費、耗水稅、污水處理費和衛生器材費，水費基于供水成本定價，涵蓋雨水收集、原水處理、供水管網維護等供水各階段發生的費用。
2024年新加坡調整水價，漲幅約18%，污水處理費變為污水處理稅。耗水稅是新加坡水價結構中的獨特之處。耗水稅與我國水價中的“水資源費”類似。特殊之處在于，新加坡的耗水稅是基于水的稀缺性而定價，并考慮不同來源的水資源之間的替代成本。根據新加坡公用事業局的說明：耗水稅與水費之和與海水淡化及新生水生產成本相當。
針對弱勢群體的補貼
在公用事業定價中，新加坡政府秉持一種理念：普遍的價格補貼會讓用水、用電更多的富裕家庭受益，因此更傾向于針對特定群體提供補助，而非利用公共財政人為壓低價格。新加坡通過水價減免或水費補貼等方式保障低收入人群的用水需求。新加坡《2022年財政預算案》披露，政府在2022年為家庭提供總值5.6億新元的家庭援助，包括水電費回扣（符合條件的家庭可獲得285新元的水電扣減）。
三、一點思考
1. 我國的水價水平
根據國際水協會（IWA）的統計【14】：新加坡的水價（約15.8元/m3）大致接近全球175個城市的中位數，而中國香港（4.04元/m3）、上海（4.20元/m3）、深圳（3.67元/m3）、廣州（2.93元/ m3）則處于末尾。從人均水費支出占人均收入的比例看，紐約為1.1%、巴黎為0.89%、新加坡0.75%、倫敦0.58%、東京0.48%國，國內北京、上海、廣州的比值分別為0.32%、0.24%、0.38%【15】。國內部分城市的單位水價如表6所示：
2. 一些參考經驗
回顧幾則新聞，公用事業的價格調整歷來是各地政府關心且棘手的重要社會民生議題。從其他城市的價格調整機制中，我們也許可以吸取一些經驗：
立法和政策導向
以上提及英國和新加坡水價、香港地鐵的票價調整，都有專門的法律或者系統性協議提供支撐。例如英國在1989年水務機構私有化時通過的《水法》及后續修訂案明確了私有化初期10年的價格上限及后續調價機制；新加坡的《公用事業法》明確了PUB（公用事業局）的職責、財務平衡原則和供水定價范圍；香港在2007年兩鐵合并【16】時，立法會批準《兩鐵合并條例》，授予港鐵50年專營權并由港府簽訂《運營協議》，明確五年一度的「票價調整機制」檢討【17】。
我國目前也已形成以《中華人民共和國水法》為上位支撐，由《城市供水條例》、《城鎮排水與污水處理條例》、《城鎮供水價格管理辦法》（2021）、《城鎮供水定價成本監審辦法》（2021）、《水利工程供水價格管理辦法》（2022）、《水利工程供水定價成本監審辦法》（2022）等法律法規和部門規章構成的法律制度體系。
與上述國家或城市相比，我國與水價相關的法律體系呈現出層級多、規定散、層層遞進的特點，不似前述國家或者城市訂立了專門性的法律或者協議文件。由此引發的一個潛在問題是，監管部門和公眾掌握相關信息的難度較大，而且由于規定較為分散，執行難度也會提高。
體制和機制約束
此處所謂體制是指與價格調整相關的主體，機制則強調調整方法和流程。對比幾個城市的價格調整，我們很容易發現體制和機制對價格的約束作用。例如：英國的水價，香港的地鐵票價調價相對靈活和及時，一方面是因為有專門的法律約定，明確或簡化了調價流程；另一方面是因為經營主體為私營企業或上市公司，有保持財務穩健的剛性需求。
調價機制的約束較為明顯的體現在香港水價的調整上。香港的供水價格調整，從制定調整方案到立法會通過，其流程十分復雜。加之多年來港府在東江水購水成本和東江水排海等問題上受到質疑，無疑進一步增加了調價的難度。
我國與水價調整相關的機制中，制約效果最明顯的有兩項：一是調價時間不確定。在2021年《城鎮供水價格管理辦法》和《城鎮供水定價成本監審辦法》明確3年為一個監審周期前，水價調整周期是不確定的，導致地方政府缺乏周期性、系統性的水價評議動作，調價周期較為隨機（往往是不得已而為之）。二是自來水的“商品”屬性未充分確定，定價原則不明確。《價格管理辦法》中雖提出“遵循覆蓋成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則”，但也同時明確“由于價格調整不到位導致供水企業難以達到準許收入的，當地人民政府應當予以相應補償”，地方政府在“市場定價”和“民生訴求”之間，面臨較大的平衡難度和決策壓力。
信任機制和公眾溝通
公眾對以水價為代表的公用事業價格產生的爭議，一定程度與信任缺失及定價主體的溝通方式不當有關。例如：在公開渠道可以看到，新加坡在進行水價調整的時候，很大篇幅詳細解釋了漲價的原因、必要性、對居民和企業的影響、政府提供的財政支持和節水鼓勵措施、居民和企業節水建議、政府為保障供水持續開展的工作。這樣一來可以盡可能回應公眾關切，二來可以在很大程度上確保其他媒體在報道或者轉述時能獲得充分的必要信息，避免以訛傳訛。再比如港鐵此次調價，港鐵的溝通重點不是聚焦調價幅度，而是更著重強調現行調價機制下港鐵為降低漲價幅度做出的讓步，并以“專欄”形式介紹價格計算方式及惠民措施。
圖4，港鐵調價之配套優惠措施【18】
而國內在調整公用事業價格時，除了政府批復和供水企業官網關于價格調整的通知外，很少有公開的關于價格調整配套的主動宣傳和教育信息，似乎價格制定者有意保持低調，避免引起關注。政府在價格調整過程中難以保證完整敘事，也沒有系統性的提供詳細信息，進而為其他渠道或自媒體提供了斷章取義、各自揣度的空間。
實際上，無論在哪個社會，公用事業的價格調整都具有敏感性。價格調整能否成功，或者說價格調整能否取得民眾理解并減少爭議，不但與價格水平和調整幅度有關，更大程度上與民眾對價格的感知程度和接受程度相關，而后者受價格制定者的溝通方式影響巨大。
注釋：
根據港鐵票價調整方程式，2023年第四季運輸業名義工資指數，按年升5.2%，連同2023年12月通脹率2.4%，扣減港鐵生產力因素0.6個百分點，加幅3.2%。大公網：https://www.takungpao.com/news/232109/2024/0327/955893.html。
委員會由庫務局局長擔任主席，其他委員包括水務署署長，以及庫務局、工務局、庫務署和水務署高層人員。
相當于物業稅稅率優惠和稅費減免
泰晤士水務（TWIL）. 2023-2024. Wholesale tariff document – setting out for 2023/2024 in relation to services provided by TWUL Wholesale
PR19-final-determinations-Policy-summary，Ofwat.
PR19-final-determinations-Allowed-return-on-capital-technical-appendix, Ofwat.
PR19-final-determinations-Policy-summary，Ofwat.
英國水務辦公室（Ofwat）. 2019. PR19 final determinations: Policy summary
相當于運營成本
英國水務辦公室（Ofwat）. 2019. PR19 final determinations: Overview of companies’ final determinations
英國水務辦公室（Ofwat）. 2017. Delivering Water 2020: Consulting on our methodology for the 2019 price review
SD分數=（公司C-MeX-C-MeX均值）/C-MeX標準差。
截止成稿日：2024年4月
國際水協會（IWA）每年統計的重點城市有變動，本報告范圍為2021年含水費數據的重點城市，詳見https://waterstatistics.iwanetwork.org/graph/VG90YWwgQ2hhcmdlcyBmb3IgQ2l0aWVzIChVUyQp/100/2021
國內外城市居民生活水價及可承受能力分析，高慧忠等，《水利經濟》第39卷第一期，2021年1月
香港地鐵與九廣鐵路合并為港鐵（MTR）
即對調價機制進行評估，商討調價機制的調整方案。
https://www.mtr.com.hk/fare-adjustment-mechanism/chi/