李浪子，濟邦咨詢  經理

鄭晨，濟邦咨詢 高級經理

上一期，我們對公共數(shù)據(jù)授權運營的基本概念及政策主旨有了較為清晰的認知，那么公共數(shù)據(jù)授權運營具體怎么開展？相關參與主體的角色及責任，以及當前地方上試點又是怎么開展的？

接下來，本篇文章仍舊圍繞中央層面“數(shù)據(jù)二十條”、《關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（簡稱“開發(fā)意見”）以及還在征求意見稿的《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施規(guī)范（試行）》（簡稱“授權規(guī)范”）、《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》（簡稱“登記辦法”）四份關鍵政策文件為基礎，從海量的地方試點頒布的地方性法規(guī)、政策文件中披沙瀝金，試圖從授權運營模式、授權運營流程及地方試點情況三個方面為大家揭開公共數(shù)據(jù)授權運營的神秘面紗。

一、授權運營模式

1. 授權主體

公共數(shù)據(jù)授權運營第一道坎，就是由誰來授權。按照我們對“公共數(shù)據(jù)授權運營”最樸素的理解，授權運營的核心內容是公共數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)源自“公眾”，因此，理論上公共數(shù)據(jù)所有權歸屬于大眾，那么運營則應該由“公眾”也即全體公民來授權。但是如果由所有權人來授權，顯然“公共數(shù)據(jù)授權運營”這個事的可操作性幾乎為零。

數(shù)據(jù)持有主體往往是數(shù)據(jù)主管部門、行業(yè)主管部門或公共管理部門等，那么，由數(shù)據(jù)管理者即持有人來授權是否更為合理？一個行政部門在日常行政過程中因工作需要而搜集并持有的公眾數(shù)據(jù)，是不是意味著這個部門便獲得了這些數(shù)據(jù)的持有權？又或者即使認定某個部門持有這些數(shù)據(jù)并獲得持有權，是不是即獲得了該數(shù)據(jù)的收益權？這些理論問題在學界仍舊是爭論的焦點，還有待厘清。

數(shù)據(jù)二十條對公共數(shù)據(jù)三權分置的明確表述是“數(shù)據(jù)資源持有權、加工使用權和產品經營權”三類，這里公共數(shù)據(jù)三權對所有權的回避，也顯示出了為了便于開展工作，于理于法可由數(shù)據(jù)持有人或政府代行授權。這里，或可稱為公眾擁有形式所有權，而數(shù)據(jù)持有人即數(shù)據(jù)實際控制人擁有實質所有權。

從地方試點情況來看，地方政府在試點運營中基本沿用了這套邏輯，形成了幾種典型授權形式。可以分為地方人民政府直接授權、數(shù)據(jù)主管部門代表授權和聯(lián)合授權三種類型。

a. 直接授權

地方人民政府作為主要授權主體，對運營機構進行授權，并同運營機構簽訂授權運營協(xié)議。如成都市將授權主體表述為“經市政府授權的公共數(shù)據(jù)運營服務單位”，數(shù)源單位和數(shù)據(jù)主管部門對運營主體的準入資格進行雙重審查后由市政府授權。北京市是由市大數(shù)據(jù)主管部門會同專區(qū)監(jiān)管部門進行評審授權，但仍需經市政府同意，授權意志來源于市政府級別。

b. 代表授權

代表授權是最為常見的類型，其本質仍舊是政府授權。往往由數(shù)據(jù)主管部門或行業(yè)主管部門代表地方人民政府授權，具體負責公共數(shù)據(jù)運營的實施，代表當?shù)卣\營機構簽訂授權運營協(xié)議。

還有一種類似方式是通過工作協(xié)調機制來代表市政府簽訂協(xié)議。往往由政府組建一個由政府各部門組成協(xié)調機制，協(xié)調機制下設某工作小組、工作專班或牽頭單位等作為主體（往往也是公共數(shù)據(jù)主管部門），代表政府簽訂授權協(xié)議。如海南省由提供公共數(shù)據(jù)資源的公共機構負責對公共數(shù)據(jù)使用申請的審核、授權及供給。

c. 聯(lián)合授權

聯(lián)合授權指由數(shù)據(jù)主管部門、行業(yè)主管部門或數(shù)據(jù)提供單位聯(lián)合進行授權，以增強授權的廣度和深度。此類方式往往出現(xiàn)在政策出臺較早的地方試點，主要為滿足數(shù)據(jù)持有與授權的在權責界限不清晰時，為順利推進試點實施的探索性措施。此類方式堅持了代行政府授權與激發(fā)數(shù)源單位的參與積極性，因而具有顯著靈活性特征。例如南京市公共數(shù)據(jù)授權運營中針對特定行業(yè)領域專區(qū)公共數(shù)據(jù)，實行行業(yè)主管部門同數(shù)據(jù)主管部門共同與運營單位簽訂授權運營協(xié)議。

此次公開的《授權規(guī)范》明確，由縣級以上地方各級人民政府或國家行業(yè)主管部門結合授權模式確定實施機構來具體負責組織開展授權運營活動。實施機構獨立或會同本級有關業(yè)務主管部門，與依法選定的運營機構簽訂公共數(shù)據(jù)資源授權運營協(xié)議。授權運營協(xié)議內容應充分征求各方意見，并經實施機構依據(jù)“三重一大”決策機制審議通過后簽訂。

此份征求意見稿文件顯示出了代表授權與聯(lián)合授權的雙重色彩，可由實施機構獨立代表，也可會同有關部門，但是得經實施機構“三重一大”決策機制審議通過方可實施。正式的授權形式還得待正式文件發(fā)布后確定。

2. 授權模式

授權主體明確后，需要解決的重大問題便是如何授權。今年10月中共中央和國務院頒布的《開發(fā)意見》在提出探索公共數(shù)據(jù)授權運營機制時，便提到可結合實際采用“整體授權、分領域授權、依場景授權”三種模式。此次《授權規(guī)范》征求意見稿再次明確了這一授權模式框架，提出了多層次的授權運營模式，滿足不同場景下的數(shù)據(jù)開發(fā)需求。

a. 整體授權

所謂整體授權，即1 to 1，數(shù)據(jù)管理部門將跨部門的公共數(shù)據(jù)資源，整體授權給一個或多個指定的運營主體進行開發(fā)、運營和生態(tài)建設。整體授權模式在發(fā)揮數(shù)據(jù)整合價值和全流程監(jiān)管覆蓋方面具有顯著優(yōu)勢，且有利于促進跨行業(yè)、跨領域的數(shù)據(jù)應用拓展，可以迅速整合資源，形成規(guī)模效應。

地方實踐中，一般將公共數(shù)據(jù)整體運營權授予地方國有獨資企業(yè)（數(shù)據(jù)集團、大數(shù)據(jù)公司、城投公司等），由其作為公共數(shù)據(jù)授權運營的主要載體，承擔公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用工作。典型模式譬如上海，2022年9月上海市政府辦公廳授權上海數(shù)據(jù)集團有限公司作為公共數(shù)據(jù)授權運營主體對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用。第三方公共數(shù)據(jù)使用主體可以與上海數(shù)據(jù)集團就公共數(shù)據(jù)的使用開發(fā)進行溝通并達成協(xié)議，依據(jù)協(xié)議規(guī)定對公共數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用.

b. 分領域授權

所謂分領域授權，即1 to N，數(shù)據(jù)管理部門根據(jù)不同行業(yè)或領域的數(shù)據(jù)特點或特定行業(yè)或領域的應用需求情況，分別選擇具備行業(yè)屬性的運營機構開展工作。適合針對特定領域的應用場景進行開發(fā)，有利于活躍市場。典型如北京的金融專區(qū)授權、浙江的醫(yī)療數(shù)據(jù)授權等。

北京率先實施了針對性、專業(yè)化分類授權，圍繞金融流通交易的上下游產業(yè)鏈，開發(fā)利用金融公共數(shù)據(jù)資源。這種聚焦于重點行業(yè)的形式，有效避免了在探索集中整體授權模式初期面臨的大量數(shù)據(jù)收集、整理及合規(guī)監(jiān)管所帶來時間成本，有利于在短期內促進公共數(shù)據(jù)價值的充分釋放，推動數(shù)據(jù)服務和產品快速進入市場，同時，在監(jiān)督上也更容易引入行業(yè)內部的數(shù)據(jù)要素市場主體。

c. 依場景授權

依場景授權意圖在提供最小化授權，在試點前期避免貿然推進影響數(shù)據(jù)安全監(jiān)管，有利于試點工作順利進行。其核心在于，運營機構向數(shù)據(jù)主管單位提出具體應用場景和所需數(shù)據(jù)內容，經審核通過后方可獲取特定數(shù)據(jù)進行特定場景的開發(fā)利用。該模式實行“一場景一審批”，鼓勵“先有場景設計規(guī)劃，后有授權運營”，而非“先有授權運營，后有場景設計規(guī)劃”，因此能更準確地實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源與需求相匹配。

浙江省指定公共數(shù)據(jù)主管部門依托一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺建設授權運營域，承擔公共數(shù)據(jù)加工處理、安全脫敏、訪問控制等職責。試點市縣堅持總量控制、因地制宜、公平競爭原則，結合具體應用場景確定授權運營域與授權運營單位，在域內對公共數(shù)據(jù)加工處理形成數(shù)據(jù)產品及服務。其特點在有利于發(fā)揮市場競爭作用，更適用于“小步快跑”挖掘全新場景。實時性會更強。

3. 相關主體的角色與責任

根據(jù)《授權規(guī)范》規(guī)定及地方實踐，我國公共數(shù)據(jù)授權運營體系中將涵蓋四類機構主體，它們分別承擔不同的職責和權限。四類機構主體分別為：

a. 數(shù)源單位

公共數(shù)據(jù)資源持有主體包括縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門。《授權規(guī)范》規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門持有的公共數(shù)據(jù)資源，按照法律法規(guī)和相關要求，授權符合條件的運營機構進行治理、開發(fā)，并面向市場公平提供數(shù)據(jù)產品和技術服務的活動。”

公共數(shù)據(jù)資源持有主體即數(shù)據(jù)提供單位，或稱數(shù)源單位，主要承擔公共數(shù)據(jù)的生產、整理、歸集及上傳供給工作。數(shù)源單位還需督促本行業(yè)公共管理和服務機構落實數(shù)據(jù)提供、質量管理等工作，確保數(shù)據(jù)的真實性、準確性、完整性和時效性，指導或參與編制本行業(yè)數(shù)據(jù)資源目錄。

b. 實施機構

《授權規(guī)范》規(guī)定，實施機構為“由縣級以上地方各級人民政府或國家行業(yè)主管部門結合授權模式確定的、具體負責組織開展授權運營活動的單位”。實施機構作為授權運營活動的實施主體，在合法合規(guī)范圍內通過公開招標、邀請招標、談判等公平競爭方式選擇運營機構。

實施機構主要負責編制公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施方案，獨立或會同本級有關業(yè)務主管部門，與依法選定的運營機構簽訂公共數(shù)據(jù)資源授權運營協(xié)議，通過安全可信流通技術，集約化建設安全可控的開發(fā)利用環(huán)境，確保數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用過程可管、可控、可追溯。嚴格防控納入授權運營范圍的原始公共數(shù)據(jù)資源直接進入市場，強化對運營機構涉及公共數(shù)據(jù)資源授權運營的內控審計等等。

c. 運營機構

《授權規(guī)范》規(guī)定，運營機構為“按照規(guī)范程序獲得授權，對授權范圍內的公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)運營的法人組織”。運營機構需要承擔運營平臺建設或維護，對數(shù)據(jù)進行加工處理、開發(fā)利用、登記，開發(fā)數(shù)據(jù)產品并發(fā)布、管理和對市場進行交易。

運營機構應具備數(shù)據(jù)資源加工及運營所需的管理和技術服務能力，且經營狀況和信用狀況良好，符合國家數(shù)據(jù)安全保護的相關規(guī)定。需依法依規(guī)在授權范圍內開展業(yè)務，履行數(shù)據(jù)安全主體責任，不得超授權范圍使用公共數(shù)據(jù)資源，嚴防數(shù)據(jù)加工、處理、運營、服務等環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全風險。

值得注意的是，當前地方試點實踐中，運營機構往往大都由大數(shù)據(jù)集團、事業(yè)單位等國資背景的企事業(yè)單位承擔。國家數(shù)據(jù)局的《授權規(guī)范》征求意見稿對運營機構的定義“指按照規(guī)范程序獲得授權，對授權范圍內的公共數(shù)據(jù)資源進行開發(fā)運營的法人組織”，并在第六條指出“不得濫用行政權力或市場支配地位排除、限制競爭，不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術、資本優(yōu)勢等從事壟斷行為”。中共中央和國務院《開發(fā)利用意見》要求“管運分離”，指出事業(yè)單位如果作為運營機構“可”轉企改制。可見，以當前政策文件來看，國家層面對運營機構的性質并未做出嚴格限定，仍舊存在市場主體參與的空間。

d. 開發(fā)機構

最后一個關鍵角色是開發(fā)機構主體。目前已公開的《授權規(guī)范》征求意見稿并未對“開發(fā)機構”有明確的角色定義，但是在第六條指出：“運營機構應依法依規(guī)在授權范圍內開展業(yè)務，不得直接或間接參與授權范圍內已交付的公共數(shù)據(jù)產品和服務再開發(fā)。”且明確提到“鼓勵其他經營主體對運營機構交付的公共數(shù)據(jù)產品和服務再開發(fā)，融合多源數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)產品和服務價值，繁榮數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展生態(tài)”。這里的“其他經營主體”也即運營機構的下游公共數(shù)據(jù)產品開發(fā)機構，這里我們借鑒江蘇省2024年10月發(fā)布的《江蘇省公共數(shù)據(jù)授權運營管理暫行辦法》的相關概念，將下游公共數(shù)據(jù)產品開發(fā)機構定義為“開發(fā)主體”，同“運營主體”相區(qū)分。

開發(fā)機構與運營機構的分置模式，避免了公共數(shù)據(jù)資源授權運營機構借助運營專權實施市場壟斷。開發(fā)機構作為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的責任主體，其肩負的數(shù)據(jù)安全問題無疑也是重要職責之一。按照江蘇省的定義，需要承擔數(shù)據(jù)開發(fā)利用和數(shù)據(jù)產品經營的安全主體責任，建立全流程數(shù)據(jù)安全管理制度，落實數(shù)據(jù)安全管理要求和保護責任，制定公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用安全事件應急處置預案；落實“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”要求，確保開發(fā)利用和數(shù)據(jù)產品嚴格遵守法律法規(guī)和標準規(guī)范，維護國家數(shù)據(jù)安全，保護個人信息和商業(yè)秘密。

二、授權運營流程

按照授權運營機制，縣級以上地方各級人民政府或國家行業(yè)主管部門結合授權模式確定公共數(shù)據(jù)授權運營的實施機構，后續(xù)全權由實施機構來組織開展整個授權運營活動。

以下流程基于已發(fā)布的“數(shù)據(jù)二十條”、《開發(fā)意見》的核心要點，以及仍在征求意見稿中的國家數(shù)據(jù)局《授權規(guī)范》、國家發(fā)改委《登記辦法》等相關要求的理解梳理而成，以饗讀者。部分環(huán)節(jié)的細部由于缺乏中央文件支撐，遂參考地方實踐中情況予以補充。由于關鍵實施與登記兩份文件仍處在征求意見階段，大體框架基本確定，但后續(xù)不排除有一定調整的可能性，本文僅供先期研究與探討。詳細流程如下。

1. 編制實施方案

按照《授權規(guī)范》要求，《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施方案》應由縣級以上地方各級數(shù)據(jù)主管部門、國家行業(yè)主管部門數(shù)據(jù)管理機構牽頭組織編制或指導本地區(qū)、本部門各類實施機構編制。在這里，實施方案的編制主體首選是地方數(shù)據(jù)主管部門，如果涉及實施機構與數(shù)據(jù)主管部門不是同一主體的情況，數(shù)據(jù)主管部門需要承擔指導責任。實施方案還需遵循“三重一大”決策機制要求審議通過后方可實施。

實施方案的主要內容在《授權規(guī)范》第九條有詳細的介紹，主要包含授權運營名稱、必要性及可行性論證、選擇的運營模式、數(shù)據(jù)資源范圍與目錄、運營期限與方案、擬提供的產品及服務、成本收入核算機制、相關方責任與監(jiān)督考核機制等等。重點在可行性論證中，應包括但不限于授權運營數(shù)據(jù)全生命周期管理服務、社會需求、市場規(guī)模、預期成效、風險防控等等。

2. 制定公共數(shù)據(jù)資源目錄

依托政務數(shù)據(jù)目錄，根據(jù)應用需求，實施方案中還應制定清晰明了的數(shù)據(jù)資源目錄。參考《江蘇省公共數(shù)據(jù)管理辦法》中對數(shù)據(jù)資源目錄的明確解釋，目錄包括但不限于公共數(shù)據(jù)內容、形式、類型、條件、更新頻率和公共數(shù)據(jù)的收集、審核、提供機構等基本信息。

公共數(shù)據(jù)資源目錄一般由數(shù)據(jù)主管部門指導編制確定，按照各地實踐情況來看，鑒于各行業(yè)主管部門在本行業(yè)的深度參與性與專業(yè)性，也必將在一定程度上參與本行業(yè)的數(shù)據(jù)資源目錄編制工作，推動垂直領域的典型應用場景的創(chuàng)新創(chuàng)建。

3. 簽訂授權運營協(xié)議

《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施方案》審批通過后，為保證運營機構選擇的市場競爭性，實施機構需要根據(jù)實施方案的要求，依法以公開招標、邀請招標、談判等公平競爭方式選擇具備相應能力的運營機構。在授權運營協(xié)議的簽訂上，可選擇代表授權或聯(lián)合授權方式，獨立或會同本級有關業(yè)務主管部門與選定的運營機構簽訂。協(xié)議條款需廣泛征求各方意見，且需經“三重一大”決策機制審議。

《公共數(shù)據(jù)資源授權運營協(xié)議》具體內容在《授權規(guī)范》第十四條也有詳細的介紹。主要內容包含授權運營的公共數(shù)據(jù)資源范圍、數(shù)據(jù)資源目錄、運營期限、擬提供的產品及服務、技術支撐平臺、資產權屬、信披要求、成本收入核算機制、安全與風險監(jiān)測措施、成效評價、退出機制以及常規(guī)違約責任、爭議解決、協(xié)議變更等等。

4. 數(shù)據(jù)生產與匯總

實施機構在數(shù)據(jù)匯總前，充分利用現(xiàn)有信息管理系統(tǒng)（公共數(shù)據(jù)平臺）建立安全可控的開發(fā)利用環(huán)境（授權運營域），支持安全可信流通技術應用，確保數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用過程可管、可控、可追溯。根據(jù)《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施方案》中確定的公共數(shù)據(jù)資源目錄，數(shù)源單位（數(shù)據(jù)提供單位）依法收集并向公共數(shù)據(jù)平臺匯聚本部門公共數(shù)據(jù)。

對于公共數(shù)據(jù)的收集，國家層面還未有較為詳細的要求，地方層面在實踐過程中依據(jù)法律法規(guī)形成了一定的公共數(shù)據(jù)收集與歸集慣例。例如，2022年1月浙江省人代會審議通過的《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》提到，公共管理和服務機構收集公共數(shù)據(jù)應合法合規(guī)，依照法定權限、范圍、程序與標準規(guī)范收集；可以通過其他部門共享的數(shù)據(jù)不得重復收集；收集過程中已通過有效身份證件驗明身份的，不得強制要求個人采用多種方式（指紋、虹膜、人臉等生物識別信息）重復驗證或特定方式驗證等。

5. 數(shù)據(jù)產品登記

《授權規(guī)范》第十六條指出，實施機構、運營機構應分別將授權運營范圍內的公共數(shù)據(jù)資源、公共數(shù)據(jù)產品和服務，按照國家發(fā)展改革委《登記辦法》公共數(shù)據(jù)資源登記管理要求進行登記。

實施機構與運營機構在正式開展市場化運營活動前，應首先將公共數(shù)據(jù)資源、產品及服務先自行委托第三方專業(yè)服務機構通過技術手段進行存證，確保數(shù)據(jù)來源可查、加工可控。之后，在省級或國家級公共數(shù)據(jù)資源登記平臺按照相關程序要求登記，并完整提交登記主體信息、數(shù)據(jù)合法合規(guī)性來源、數(shù)據(jù)資源情況、存證情況、產品和服務信息、應用場景信息、數(shù)據(jù)安全風險評估等申請材料。

6. 數(shù)據(jù)授權運營

當以上程序完成后，將開啟正式的數(shù)據(jù)授權運營。運營機構依托技術實力，承擔公共數(shù)據(jù)授權運營的具體工作，包含授權運營平臺建設或維護，數(shù)據(jù)的加工處理、開發(fā)利用，數(shù)據(jù)產品的發(fā)布、管理、交易，以及必要的針對市場開發(fā)主體（其他運營機構）的審核、管理、合作、監(jiān)督等等。

運營機構應在授權范圍內開展業(yè)務，不得超范圍使用公共數(shù)據(jù)，及時向社會公開公共數(shù)據(jù)產品和服務清單，定期披露公共數(shù)據(jù)資源的使用情況。加強內控審計，嚴格防控納入授權運營范圍的原始公共數(shù)據(jù)資源未經許可直接流入市場。另外一點值得注意的是，公共數(shù)據(jù)授權運營環(huán)節(jié)，運營機構只能專注于一級市場的公共數(shù)據(jù)產品開發(fā)，不得直接或間接對已交付的產品及服務進行二級市場的再開發(fā)。

7. 數(shù)據(jù)產品交易

公共數(shù)據(jù)產品交易分為場內集中交易與場外分散交易。場內交易可依托區(qū)域性、行業(yè)性及國家級數(shù)據(jù)交易場所進行掛牌交易。鑒于交易場所設施的滯后性，交易雙方還可選擇場外進行自主協(xié)商交易。中共中央辦公廳和國務院辦公廳在《開發(fā)意見》中指出，有條件的地區(qū)鼓勵探索公共數(shù)據(jù)產品和服務場內交易模式，引導和規(guī)范數(shù)據(jù)交易場所健康發(fā)展。

公共數(shù)據(jù)產品具有相較于企業(yè)、個人數(shù)據(jù)產品的產權特殊性，可預見的是，為了防止權力尋租遏制市場競爭，采用規(guī)范的場內交易模式將是主流。

8. 二級市場再開發(fā)與交易

其他經營主體（開發(fā)主體）通過合法渠道交易獲取的公共數(shù)據(jù)產品，基于技術力量按照社會需求開發(fā)次級公共數(shù)據(jù)產品。產品類型包括但不限于數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)指數(shù)、數(shù)據(jù)工具等多種產品形式。中央政府明確鼓勵市場和其他經營主體融合多源數(shù)據(jù)（企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)）面向市場提供數(shù)據(jù)產品，豐富數(shù)據(jù)產品類型與服務能力。參考地方實踐情況，不排除在融合環(huán)節(jié)運營機構將作為監(jiān)管角色提供融合數(shù)據(jù)的審核、確認等服務。

而對于開發(fā)主體二次開發(fā)的次級數(shù)據(jù)產品，按照市場需求完成開發(fā)后，仍可再次采取場內或場外交易模式進行市場交易。但是為了保證次級產品的安全合規(guī)，各地在地方授權辦法上可能會采用公共數(shù)據(jù)產品在發(fā)布前要求獲得運營機構的審核與評估的“再審核機制”。另外，按照常規(guī)數(shù)據(jù)產品的交易要求，次級數(shù)據(jù)產品也應及時在數(shù)據(jù)交易場所進行確權登記。

至此，公共數(shù)據(jù)產品實現(xiàn)了從政府非公開數(shù)據(jù)走向市場自由流通，并完成同市場其他主體數(shù)據(jù)的融合，形成更為豐富、高質量的數(shù)據(jù)產品，發(fā)揮出遠超數(shù)據(jù)本身的市場價值。

9. 監(jiān)管機制

對于公共數(shù)據(jù)運營監(jiān)管，目前中央文件未有較為詳細的監(jiān)管細則，但重點提到了“要建立公共數(shù)據(jù)資源授權運營情況披露機制，按規(guī)定公開授權對象、內容、范圍和時限等授權運營情況”。同時也要求運營機構要及時公開公共數(shù)據(jù)產品及服務能力清單，披露數(shù)據(jù)資源使用情況并接受社會監(jiān)督。

按照地方試點實踐來看，具體執(zhí)行監(jiān)管職責的單位主要有數(shù)據(jù)主管部門、行業(yè)主管部門、網(wǎng)信、發(fā)改、公安、財政、市監(jiān)等部門。運營機構作為第一責任人，落實數(shù)據(jù)安全責任與合規(guī)責任。數(shù)據(jù)主管部門及行業(yè)主管部門則主要對運營主體監(jiān)管，督促運營主體落實相關要求，并對運營成效進行評價評估。網(wǎng)信會同其他部門在其職責范圍內對運營機構及市場其他經營機構開展全過程安全監(jiān)管。

三、展望

1. 授權運營模式與主體的多樣化

公共數(shù)據(jù)整體授權、分領域授權、依場景授權是目前確認的幾種典型授權模式。整體授權有利于解決跨行業(yè)、跨領域的問題，分領域授權則深耕垂直領域，注重精深加工與開發(fā)，而依場景授權則是在市場建設前期的關鍵突破口。

數(shù)據(jù)二十條提到，要推動建設公共數(shù)據(jù)分類分級授權機制。縣級以上政府的整體授權、各行業(yè)主管部門分領域授權與特定領域特定要求的依場景授權相結合的綜合授權模式將會是主流授權形態(tài)。在此基礎上，同一區(qū)域將可能出現(xiàn)多個授權運營主體，多主體參與的一級市場公共數(shù)據(jù)產品開發(fā)將極大活躍市場開發(fā)與交易熱情，激發(fā)市場創(chuàng)新能力。

對于運營機構，雖然當前各地的實踐情況大都依托當?shù)氐牡胤絿蟆⑹聵I(yè)單位開展運營活動，地方大數(shù)據(jù)集團、城投平臺等最為常見，這里面有數(shù)據(jù)安全與合規(guī)性考量。

但是，目前還未有明確的中央層面政策要求運營機構的性質必須以公共事業(yè)單位或國資為主，且明確要堅持“管運分離”的原則。因此，不排除隨著市場機制的逐漸完善、安全監(jiān)管機制的有效實施、市場發(fā)育逐漸成熟，民營資本可有機會參與或主導運營機構的組建與實施。

2. 多源數(shù)據(jù)產品的融合協(xié)作

公共數(shù)據(jù)與產業(yè)數(shù)據(jù)的融合將具有巨大的價值釋放潛力。對于企業(yè)來說，將企業(yè)數(shù)據(jù)與公共數(shù)據(jù)融合可幫助企業(yè)優(yōu)化企業(yè)生產模型、降低決策成本、提高生產效率。對于政府來說，開放公共數(shù)據(jù)并充分利用市場手段融合、利用企業(yè)乃至個人數(shù)據(jù)，將顯著提升數(shù)字政府、智慧城市、城市治理等方面的數(shù)字治理能力。

在產業(yè)發(fā)展領域，公共數(shù)據(jù)與產業(yè)數(shù)據(jù)的融合對推動產業(yè)“數(shù)智化轉型”有著更為深遠的影響。例如，AI產業(yè)發(fā)展離不開算法、算力與數(shù)據(jù)三大要素，多源的、完整的、精細的融合大數(shù)據(jù)庫是構成模型訓練的關鍵數(shù)據(jù)底座。以多源數(shù)據(jù)融合開發(fā)的大數(shù)據(jù)模型，結合產業(yè)領域的場景應用，將重構當前的各類市場主體的經營模式。

當前幾個關鍵政策文件，都將多源數(shù)據(jù)融合擺在了公共數(shù)據(jù)價值挖掘中的突出位置。通過完善數(shù)據(jù)融合管理機制，打通公共數(shù)據(jù)與其他數(shù)據(jù)的融合通道，多源數(shù)據(jù)融合與協(xié)作將迎來價值大爆發(fā)，數(shù)據(jù)產業(yè)也將在數(shù)據(jù)融合協(xié)作中迎來廣闊的市場前景。

讓我們共同期待。

附：地方授權運營實踐

1. 北京模式

2023年12月，北京市經濟和信息化局頒布了《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權運營管理辦法》（試行），旨在規(guī)范公共數(shù)據(jù)專區(qū)的運營管理機制、工作流程、單位管理要求、數(shù)據(jù)管理規(guī)定以及安全和績效評估等方面，分類建設三種公共數(shù)據(jù)專區(qū)（領域類、區(qū)域類和綜合基礎類）。該管理辦法提出了分領域建設公共數(shù)據(jù)專區(qū)的概念，由北京市政府直接授權專區(qū)運營主體，并鼓勵專區(qū)探索市場自主定價模式。領域類專區(qū)聚焦金融、教育、醫(yī)療、交通、信用、文旅等重大領域的應用場景。

市大數(shù)據(jù)主管部門在這一體系中發(fā)揮著重要作用，負責統(tǒng)籌協(xié)調、制定規(guī)則、指導監(jiān)督等工作，并依托市信息化基礎設施為各專區(qū)提供共性技術支持。北京市由于主要依托依場景授權模式，在公共數(shù)據(jù)一級市場由大數(shù)據(jù)主管部門下轄的大數(shù)據(jù)平臺直接統(tǒng)管。其所謂授權運營單位同市場開發(fā)主體有較大重合性，授權運營單位本質上承擔著二級市場的開發(fā)功能。

2. 浙江、廣西模式

浙江省于2023年8月發(fā)布了《浙江省公共數(shù)據(jù)授權運營管理辦法（試行）》，明確了授權運營的職責、權限、流程和監(jiān)管等方面的規(guī)定，在省市縣三級政府建立了公共數(shù)據(jù)授權運營管理工作協(xié)調機制。與此同時，浙江在全域范圍內設立了多個試點，以先行的方式探索公共數(shù)據(jù)授權運營的模式和機制。

浙江同廣西以及南京實施的模式相類似，由公共數(shù)據(jù)主管部門會同有關部門建設以政策保障、標準規(guī)范、組織保障、網(wǎng)絡安全為支撐的公共數(shù)據(jù)平臺（或稱數(shù)據(jù)中臺）及授權運營域，依托公共數(shù)據(jù)平臺搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)匯聚、治理、共享、開放等功能。授權運營單位通過系統(tǒng)提交數(shù)據(jù)需求清單，按照一場景一授權原則在授權運營區(qū)域內對授權運營的公共數(shù)據(jù)進行加工處理，形成數(shù)據(jù)產品和服務。

此類模式由公共數(shù)據(jù)主管部門全權掌握數(shù)據(jù)從收集到開放的全過程，本質上與北京實踐具有很大相似性，授權運營單位兼具有運營、開發(fā)環(huán)節(jié)的功能。所以在授權模式上，只能選擇依場景授權模式，最小化授權，對授權運營域的職能限定在數(shù)據(jù)前期治理與脫敏，無法適應整體與分領域授權要求。

3. 福建模式

根據(jù)《福建省政務數(shù)據(jù)管理辦法》，福建省委、省政府具有本省公共數(shù)據(jù)的所有權，由福建省數(shù)字辦代行管理職責。在授權主體方面，福建省政府指定福建省數(shù)字辦作為授權主體，負責指導、監(jiān)督和協(xié)調公共數(shù)據(jù)授權運營工作，并對數(shù)據(jù)二級開發(fā)環(huán)節(jié)中的應用場景進行安全審核，授權開發(fā)主體進行數(shù)據(jù)使用。

在授權機制（授權方式）方面，福建省政府組建的福建省大數(shù)據(jù)集團是公共數(shù)據(jù)授權運營的運營主體（一級開發(fā)主體），對省數(shù)字辦（大數(shù)據(jù)局）負責，統(tǒng)籌建設全省公共數(shù)據(jù)共享、開放和開發(fā)利用平臺，解決公共數(shù)據(jù)市場化運營問題。

在公共數(shù)據(jù)運營體系和基礎設施建設方面，福建省大數(shù)據(jù)集團建立了統(tǒng)一的平臺、公共支撐、組件支撐和公共資源配給機制，建成“三平臺一中心（所）”的數(shù)字平臺基礎設施架構。在數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景下，大數(shù)據(jù)集團作為技術支撐單位和市場化運營單位，經過數(shù)字辦的行政審批后可與二級開發(fā)主體簽訂數(shù)據(jù)使用和安全保障協(xié)議，提供數(shù)據(jù)運維保障和技術支持。

福建整體授權模式因其集中管理運營的優(yōu)勢，明晰供應主體、授權主體、運營主體之間的權責關系，打消各部門對數(shù)據(jù)安全的取舍顧慮，可以使公共數(shù)據(jù)盡快、盡多地投入數(shù)據(jù)交易市場。但是不區(qū)分數(shù)據(jù)內容和數(shù)據(jù)權利的缺陷會增大授權運營監(jiān)管、公共數(shù)據(jù)安全保護的難度。

該模式下，全資國有數(shù)據(jù)集團參與了從公共數(shù)據(jù)匯聚、開發(fā)利用、交易等全鏈條過程，可能會對二級市場數(shù)據(jù)產品的開發(fā)形成較強的壟斷性，不利于激發(fā)市場積極性。

4. 江蘇模式

江蘇省于2024年10月23日發(fā)布了《江蘇省公共數(shù)據(jù)授權運營管理暫行辦法》，這是中共中央和國務院《開發(fā)意見》出臺后，全國首個省級層面印發(fā)實施的落實文件。

江蘇省提出了“兩級主體、分級授權”的運營模式。其中“兩級主體”是指運營主體和開發(fā)主體，運營主體承擔授權運營平臺建設、數(shù)據(jù)加工處理、開發(fā)利用管理等公共數(shù)據(jù)授權運營工作；開發(fā)主體依托公共數(shù)據(jù)授權運營平臺開發(fā)利用數(shù)據(jù)，形成產品向社會提供。“分級授權”是指省、設區(qū)的市人民政府授權本級數(shù)據(jù)主管部門試點確定本級運營主體，省數(shù)據(jù)主管部門制定統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)授權運營實施方案。

同時，江蘇省辦法明確了主體責任。運營主體由本級數(shù)據(jù)主管部門試點確定，作為公共數(shù)據(jù)授權運營的責任主體，建立健全安全管理制度，落實數(shù)據(jù)分類分級規(guī)則要求確保開發(fā)利用行為符合法律法規(guī)要求，并建立合規(guī)監(jiān)測機制，對開發(fā)主體進行運營管理和培育服務。

開發(fā)主體則由運營主體按照市場化原則，根據(jù)申請條件公平公開擇優(yōu)遴選，鼓勵支持引導符合條件的經營主體廣泛參與，承擔數(shù)據(jù)開發(fā)利用和數(shù)據(jù)產品經營的主體責任，應建立健全安全管理制度，確保開發(fā)利用和數(shù)據(jù)產品符合法律法規(guī)和標準規(guī)范。