鄭晨，濟邦咨詢  高級經理

一、前言

隨著數字經濟的迅猛發展，數據作為一種新的生產要素，其重要性日益凸顯，特別是公共數據資源，作為國家經濟社會發展的重要基礎，公共數據授權運營已經成為各級政府和社會各界關注的焦點。為推動公共數據的流通、共享和合理利用，提升數據資源的價值，我國在近年來出臺了一系列相關政策文件，《關于加快公共數據資源開發利用的意見》（以下簡稱“《意見》”）、《公共數據資源登記管理暫行辦法（公開征求意見稿）》和《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》，標志著我國公共數據資源的管理進入了新的法治化、規范化階段。

公共數據的授權運營，涉及政策規范、概念定義及商業化模式等多個層面。如何平衡公共數據安全、隱私保護和數據的商業化利用，如何通過政策和法律框架促進數據流通和創新，是當前亟待解決的關鍵問題。本文圍繞《意見》、《登記辦法》和《授權規范》，解析政策出臺背景、相關概念、各地政策創新、政策核心內容及其對公共數據治理的深遠影響，探討這些政策如何推動我國公共數據資源的合理開發和數據經濟的健康發展。

二、政策背景

2024年10月9日，新華社受權發布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》（以下簡稱“《意見》”）。2024年10月12日，國家發改委和國家數據局分別就《公共數據資源登記管理暫行辦法（公開征求意見稿）》（以下簡稱“《登記辦法》”）和《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》（以下簡稱“《授權規范》”）公開征求意見。繼《中華人民共和國數據安全法》、《中華人民共和國個人信息保護法》、“數據二十條”、《關于構建數據基礎制度的意見》等法律法規和政策文件之后，本次《登記辦法》和《授權規范》標志著我國公共數據資源的開發利用正式步入了制度化、規范化的新階段。

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三、相關概念解析

1. 公共數據的定義

根據《登記辦法》規定，公共數據資源，是指各級黨政機關、企事業單位依法履職或提供公共服務過程中產生的具有利用價值的數據集合。

根據《新疆維吾爾自治區數據條例（草案）》中的【基本定義】：公共數據，包括政務數據和公共服務數據。政務數據，是指國家機關和法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統稱政務部門）為履行法定職責收集、產生的數據。公共服務數據，是指醫療、教育、供水、供電、供氣、通信、文旅、體育、環境保護、交通運輸等公共企業事業單位（以下統稱公共服務組織）在提供公共服務過程中收集、產生的涉及公共利益的數據。

依據《新疆維吾爾自治區數據條例（草案）》中的【基本定義】：企業數據指的是各類經營主體在生產經營活動中產生及收集的數據。

2. 數據三權的定義

“數據三權”是近年來在數據治理、數據保護以及數字經濟背景下出現的一個重要概念。它主要涉及數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權三個方面，旨在明確數據的法律屬性、管理方式和使用規則，以更好地保護個人、企業和國家在數據資產管理中的權益，同時促進數據的流通與共享。

• 數據資源持有權

  
  

  數據資源持有權為一種基于事實狀態的數據使用權而非所有權或者用益物權，強調“持有”旨在淡化物權法意義上的所有權。數據資源持有權對持有權主體基于事實上的數據使用狀態進行確權，同時通過“持有”強調持有權主體對數據財產基于時空意義上的暫時的“事實上的使用”。數據資源持有權是主體對數據的直接控制，即一種空間上的管控權利，如數據財產在享有數據資源持有權主體之間的快速流動流轉，即在強調一種空間上的權利的轉移，因數據自身具有與生俱來的可復制性、低損耗性等特征，數據資源持有權具有共享性和非排他性。

  
  

• 數據加工使用權

  
  

  數據資源使用權是指擁有對數據的使用權限，但不一定意味著擁有數據的所有權。數據使用者可以基于一定的協議和條件，合法地訪問和利用數據，但不能對數據進行所有權層面的處置或改變。

  
  

• 數據產品經營權

  
  

  數據產品經營權指的是將數據轉化為商業產品并進行市場化運營的權利。這包括將數據加工、整合、分析，轉化為具有市場價值的產品或服務，并通過銷售、許可等方式進行獲利。數據產品經營權通常涉及數據商業化的全過程，包括數據的增值、營銷和分銷。

3. 公共數據的流動方式

從數據治理角度可以將公共數據流動分為三種方式：公共數據共享、開放和授權運營。

• 公共數據共享

  
  

  是指政務部門和公共服務部門因履行法定職責或者提供公共服務需要，依法獲取其他政務部門和公共服務部門的數據，或者向其他政務部門和公共服務部門提供數據的行為，這種方式是在政府體系內部不同部門、不同層級之間的共享流動。

  
  

• 公共數據開放

  
  

  是指政務部門和公共服務部門面向自然人、法人和非法人組織依法開放公共數據的行為，這種方式是各級政府面向社會免費開放公共數據，屬于公共數據向政府體系外部流動。

  
  

• 公共數據授權運營

  
  

  根據《授權規范》規定，是指將縣級以上地方各級人民政府、國家行業主管部門持有的公共數據資源，按照法律法規和相關要求，授權符合條件的運營機構進行治理、開發，并面向市場公平提供數據產品和技術服務的活動。

4. 公共數據授權運營域的定義

公共數據授權運營域是指由公共數據主管部門依托一體化智能化公共數據平臺（以下簡稱公共數據平臺）組織建設和運維的，為授權運營單位提供加工處理授權運營公共數據服務的特定安全域，具備安全脫敏、訪問控制、算法建模、監管溯源、接口生成、封存銷毀等功能。

公共數據應遵循依法合規、安全可控、統籌規劃、穩慎有序的原則，按照“原始數據不出域、數據可用不可見”的要求，在保護個人信息、商業秘密、保密商務信息和確保公共安全的前提下，完成商業化授權運營工作。

四、《授權規范》發布前各地方政府的政策創新實踐

在《授權規范》出臺以前，各地方政府近年來已經在積極探索符合本地區實際情況的公共數據授權運營模式。通過地方性政策的創新實踐，各地區逐漸形成了獨具特色的運營路徑。

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五、《登記辦法》與《授權規范》政策解析

1.《公共數據資源登記管理暫行辦法（公開征求意見稿）》

《登記辦法》旨在通過規范公共數據資源的登記管理，推動公共數據的合理利用和共享，提升數據資源的治理水平，構建全國一體化公共數據資源登記體系。

《登記辦法》主要對公共數據資源登記的定義與范圍、數據登記的流程和管理機制、數據公開與共享機制、監管與法律責任做出了相應規定。《登記辦法》通過明確數據資源的登記、管理和監督流程，增強政府、社會和市場對公共數據的信任，并促進數據的透明化與可用性。《登記辦法》一方面有助于規范公共數據資源的有序開發，另一方面有利于更好發掘有待開發的有價值公共數據資源。

2.《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》

《授權運營》主要圍繞如何在合法合規的框架下，將公共數據資源授權給適宜的市場主體或合作方進行運營、開發和利用。它著重強調通過授權運營來激發數據的潛在價值，同時確保數據安全、合規的使用，防止數據濫用和隱私泄露。

《授權規范》主要對公共數據授權運營的主體、運營基本原則、操作流程、監控與監管、激勵與懲罰機制做出了相應規定。

根據《授權規范》規定，我國公共數據授權運營體系將包括公共數據資源持有主體（縣級以上地方各級人民政府、國家行業主管部門）、實施機構（各地數據主管部門及國家行業主管部門的數據管理機構）與運營機構（各類國有控股企業）、開發機構四類機構。

其中，公共數據資源的持有主體重點強調公共數據授權運營范圍確定過程中的依法合規問題，實施機構重點強調授權運營過程中的流程、信息披露義務、防范化解風險、建立數據收益分配機制等要求，運營機構重點強調了業務范圍、信息披露義務與數據安全等方面的限制與責任，運營機構應依法依規在授權范圍內開展業務，不得直接或間接參與授權范圍內已交付的公共數據產品和服務再開發。開發機構可對運營機構交付的公共數據產品和服務再開發，融合多源數據，提升數據產品和服務價值，繁榮數據產業發展生態。

《授權規范》明確了公共數據開發授權的流程、路徑和各類數據的授權運營主體，有利于公共數據資源更合規、高效地開發。

六、《登記辦法》與《授權規范》的意義與影響

• 避免公共數據資源授權運營機構實施壟斷

  
  

  實踐中公共數據資源運營機構，如果自身既在上游市場扮演“裁判員”和運營規則的設計者，又通過子公司、孫公司或其他分支機構、被其參股的其他企業作為“運動員”參與下游市場的競爭，就難免會有所偏袒，很可能通過數據格式不匹配、應用軟件更新時不及時通知，或者不支持下游其他數據服務商同步開展所需更新的代碼等手段，擾亂下游的競爭秩序，以至于相關數據服務的需求方更傾向于優先購買公共數據資源運營機構或其關聯公司的數據服務，最終導致公共數據資源運營機構在上游的市場力被傳導至下游市場。

  
  

  本次《意見》對公共數據資源運營的監督提出了原則性要求，強調運營機構不得實施與其他經營主體達成壟斷協議或濫用市場支配地位等壟斷行為。同時，《授權規范》在第六條第二款第一句中明確要求：“運營機構應依法依規在授權范圍內開展業務，不得直接或間接參與授權范圍內已交付的公共數據產品和服務再開發。”為了避免公共數據資源運營機構與下游公共數據產品或服務市場的經營者產生利益沖突，《授權規范》劃分了授權運營主體和開發主體，避免了公共數據資源授權運營機構實施壟斷，同時也對后續地方數據集團和平臺公司提出了更高的定位要求，需要明確自身主體，是繼續作為授權運營主體，還是轉型為開發主體。

  
  

• 重視數據開放的同時保證數據規范和安全

  
  

  《授權規范》鼓勵公共數據資源的開放和共享，以提高公共數據資源配置效率和使用效益，同時明確了公共數據開放和運營的權責和范圍，在維護國家數據安全、保護個人信息和商業秘密的前提下，通過授權運營的形式，依法依規有序開放和運營公共數據。

  
  

• 數據治理的規范化

  
  

  文件發布有助于進一步規范公共數據的管理和使用。通過明確公共數據的登記、授權運營規則，推動公共數據資源的合規共享和流通，防止數據濫用和泄露。

  
  

• 促進數據價值釋放

  
  

  公共數據資源是社會、經濟和科技發展的重要資源。通過規范數據授權運營，促進公共數據資源的有效利用，激發數據的潛在價值，推動數字經濟、人工智能等領域的發展。

  
  

• 加強數據安全與隱私保護

  
  

  文件明確了在數據共享和授權運營過程中必須遵守數據保護法律和技術要求，如隱私保護、數據加密、脫敏等，確保數據使用的安全性和合規性。

  
  

• 推動政府數據開放與透明

  
  

  通過政府主導的公共數據資源共享與運營，增強政府數據資源的透明度和可用性，促進政府與社會各界的合作，提升社會服務的效率和質量。

  
  

• 加速數據驅動的創新

  
  

  企業、科研機構和社會組織通過合法合規地獲得公共數據資源，可以加速數據驅動的創新，推動智能城市、精準醫療、智能交通等領域的進步。

七、總結

《公共數據資源登記管理暫行辦法（公開征求意見稿）》和《公共數據資源授權運營實施規范（試行）》是中國在推動公共數據資源管理和利用方面的重要政策文件。它們明確了數據登記、共享、授權運營等方面的具體要求，并通過加強數據保護、提升數據透明度和合規性等措施，推動數據資源的合理利用，助力數字經濟的發展。同時，這些政策也為未來的公共數據治理提供了指導框架，有助于在確保數據安全與隱私的前提下，充分發揮公共數據的社會和經濟價值。

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